Mesa de reactivación laboral entrega a Mintrab 22 propuestas para reactivar el empleo

David Bravo, director del Centro de Encuestas y Estudios Longitudinales UC presidió la instancia técnica convocada por el Ministerio del Trabajo para enfrentar los desafíos en materia de trabajo para el país. El informe final, entregado este 30 de junio al ministro Tomás Rau, el documento propone 22 medidas concretas para impulsar la creación de empleo formal, con especial atención al empleo femenino y a la reducción de la informalidad. En concreto, agrupa sus recomendaciones en cinco ejes principales, empleo femenino y cuidados, subsidios y formalidad, capacitación, regulación laboral y disponibilidad de información.

Fotografía: Gentileza de Ministerio del Trabajo

La mesa trabajó de manera independiente y ad honorem durante 49 días, un plazo que debió ampliarse en dos semanas respecto del calendario original para poder incorporar el aporte de organizaciones y personas naturales. En ese período se realizaron 40 audiencias con actores del mundo empresarial, sindical y académico, además de la recepción de propuestas escritas entre el 8 y el 21 de mayo. El trabajo se apoyó también en evidencia comparada de países OCDE y en estudios previos sobre el mercado laboral chileno, incluyendo investigación propia de integrantes de la mesa. El resultado son 22 propuestas que, según indica el propio informe, cuentan con un amplio consenso entre sus nueve integrantes.

Revisa los aspectos principales del informe:

La Mesa sitúa este eje como el más urgente de abordar, porque identifica una causa concreta y medible detrás de la baja participación laboral femenina en Chile. Según la Encuesta Casen 2024, un 33,6% de las mujeres que están fuera de la fuerza de trabajo señala como razón principal el trabajo doméstico y de cuidado, una cifra que entre los hombres inactivos es marginal. De acuerdo con registros del INE, un 42,4% de las mujeres que dejaron su último empleo lo hicieron por cuidado de niños o personas dependientes, frente a solo un 10% de los hombres. El 93% de quienes están fuera del mercado laboral por razones de cuidado son mujeres.

La oferta pública de cuidado infantil en Chile muestra una cobertura de educación inicial menor de 2 años de 14%, frente a un 22% promedio en la OCDE. La brecha se amplía más en los años que le siguen, 32% versus 52% entre los 2 y 3 años, y 53% versus 79% entre los 3 y 4 años. Recién a los 4 y 5 años, cuando comienza la educación preescolar formal, Chile converge con el estándar internacional. Es decir, el país no solo tiene un déficit en salas cuna, sino un vacío más pronunciado en el tramo de jardín infantil, para el cual no existe hoy una política de cobertura universal.

Frente a este diagnóstico, la Mesa incentiva la aprobación urgente de la reforma de sala cuna que actualmente tramita el Senado, que elimina el llamado impuesto a la contratación de mujeres contenido en el artículo 203 del Código del Trabajo. El cambio central es que el financiamiento pasa a un fondo solidario con cotizaciones del empleador, lo que busca evitar elevar el costo laboral, reasignando un aporte que hoy va al Seguro de Cesantía. La Mesa agrega recomendaciones específicas para asegurar que la reforma tenga un efecto positivo en el empleo femenidno; entrega de recursos adicionales para que las salas cuna públicas puedan absorber el aumento de demanda y ofrecer horario de verano y jornada extendida, mecanismos que garanticen montos suficientes según los costos de cada comuna, e informes anuales de sostenibilidad del nuevo fondo durante sus primeros años de operación.

Una segunda propuesta propone extender progresivamente la cobertura de jardines infantiles al tramo de 2 a 4 años, una vez que la sala cuna universal esté en régimen y se cuente con evidencia sobre su funcionamiento efectivo. La tercera propuesta busca reemplazar el actual programa de cuidado extraescolar del Estado, el 4 a 7 de SernamEG, cuya cobertura no alcanza al 1,1% de la demanda potencial, por un sistema integrado que opere como extensión del servicio educativo público, con talleres deportivos y culturales entre las 16 y las 19 horas, jornada completa en vacaciones, postulación digital única y colación coordinada con Junaeb. Finalmente, la Mesa propone un sistema centralizado que permita monitorear en tiempo real los cupos disponibles en salas cuna y jardines infantiles públicos, subvencionados y privados, hoy dispersos y sin registro unificado.

Este eje se organiza en torno al recién publicado Subsidio Unificado al Empleo (SUE), que reemplaza a dos instrumentos que operaron por más de una década: el subsidio al empleo joven, vigente desde 2009, y el bono al trabajo de la mujer, desde 2012. Las evaluaciones de ambos mostraron resultados dispares. El primero aumentó la probabilidad de estar empleado, aunque con efectos que se diluían con el tiempo, mientras que el segundo no mostró impacto medible, en parte porque buena parte del beneficio llegó a mujeres que ya se encontraban trabajando. El nuevo subsidio, publicado en marzo de este año, focaliza en trabajadores con ingresos bajo 2,25 ingresos mínimos, con seis meses continuos o discontinuos de desempleo en el último año y medio, y otorga hasta un 30% del sueldo bruto por un máximo de 15 meses en empresas pequeñas.

La Mesa considera que, tal como está diseñado, el subsidio corre el riesgo de no operar como un verdadero incentivo a la contratación, porque el empleador no puede verificar si un candidato califica antes de contratarlo. Por eso recomienda que esa información esté disponible de forma anticipada, o bien eliminar la focalización basada en el Registro Social de Hogares si esa verificación previa no resulta posible. También sugiere flexibilidades para épocas de emergencia como la actual, incluyendo la ampliación de plazos y la incorporación de hombres entre 25 y 55 años, hoy fuera del beneficio.

En materia de informalidad, que hoy afecta a 2,5 millones de trabajadores según cifras del Ministerio, la Mesa propone constituir un grupo de trabajo permanente dentro del Gobierno. Entre los antecedentes que recogió en sus audiencias destaca la existencia de distorsiones en el Registro Social de Hogares, que muestra un tamaño de hogares y una proporción de hogares unipersonales que no calzan con las características reales de la población, lo que podría estar generando desincentivos a la formalización. También releva iniciativas privadas presentadas durante las audiencias, como una herramienta digital de la Cámara de Comercio de Santiago para facilitar el pago ágil de cotizaciones, y sugiere simplificar el acceso de las pymes a las Cajas de Compensación de Asignación Familiar.

El diagnóstico de este eje parte de la preocupante última medición internacional de competencias de adultos, el PIAAC 2023 de la OCDE, ubicó a Chile en los últimos lugares del ranking. Un 53% de la población adulta chilena se encuentra en el nivel más bajo de comprensión lectora, un 56% en el nivel más bajo de cálculo y otro 56% en el nivel más bajo de resolución de problemas, cifras que prácticamente duplican el promedio de la OCDE. Lo más inquietante es que estos resultados son similares a los registrados en una medición equivalente realizada en 1998, pese a que en ese cuarto de siglo la escolaridad promedio de la población adulta aumentó de manera significativa. La mesa sugiere que el problema no es solo de cobertura educativa, sino de calidad, y que las estrategias de formación aplicadas en ese período no han logrado revertir el estancamiento.

Sobre el principal instrumento de financiamiento de la capacitación en Chile, la franquicia tributaria, distintos estudios previos han documentado su escasa efectividad en empleabilidad e ingresos, así como su uso desproporcionadamente bajo entre las empresas pequeñas. La razón, según explica el informe, está en el diseño de los incentivos, donde la ley subsidia en mayor proporción los cursos más baratos, que suelen ser también los de menor calidad, y permite que las empresas deduzcan impuestos por gastos en capacitación que todavía no se han realizado. La mesa propone mantener la franquicia pero corrigiendo estos incentivos, estableciendo un copago obligatorio para las empresas (una fórmula que ya se aplica en países como Singapur, Francia y Canadá), limitando el uso del beneficio a lo efectivamente gastado, poniendo un techo a las comisiones de administración que hoy pueden llegar al 15%, y excluyendo del financiamiento a las modalidades de cursos autoaplicados y en línea, que la mesa considera de bajo impacto y difícil fiscalización.

En paralelo, se recomienda reformar los programas sociales de capacitación de Sence dirigidos a personas desempleadas, introduciendo un sello de calidad para las instituciones capacitadoras y licitaciones plurianuales para aquellas que demuestren buenos resultados, de modo que puedan invertir en mejores profesores y equipamiento con mayor certeza. También propone que los incentivos económicos a estas instituciones se calculen en función del empleo formal efectivamente alcanzado por sus egresados, ponderado según su nivel de vulnerabilidad, y que sea el sector privado, a través de sus organizaciones, quien informe a Sence qué perfiles laborales necesita el mercado.

Finalmente, este eje propone creación de un Sistema de Desarrollo Continuo de Habilidades Productivas, concebido no como una plataforma nueva, sino como una capa que conecta piezas que hoy existen mezcladas: el sistema de análisis de bolsas de empleo, la plataforma Elige Mejor y el sistema de certificación ChileValora, hoy dispersos y sin lenguaje común. El principio central es poner a la persona, y no a la institución que la atiende, en el centro del sistema, ofreciendo un perfil único donde cada trabajador o cesante pueda ver su diagnóstico, su ruta formativa y su financiamiento disponible. El sistema permitiría además, por primera vez, cruzar los registros de postulaciones a empleo con el Seguro de Cesantía y el Servicio de Impuestos Internos para verificar si cada persona efectivamente fue contratada, generando así una base de datos que permitiría evaluar a los proveedores de capacitación por resultados de empleabilidad y no solo por la satisfacción declarada de los participantes.

Este es el eje más extenso del informe y aborda cinco materias distintas de la legislación laboral vigente. La primera es la forma en que se distribuye la jornada de trabajo. La Ley 21.561, que reduce gradualmente la jornada de 45 a 40 horas semanales, fija un período de solo 4 semanas para calcular el promedio de horas trabajadas, sin posibilidad de extenderlo. Al comparar con los 20 países de la OCDE que cuentan con mecanismos similares, Chile resulta ser el más restrictivo. El promedio de esos países es de 15 semanas, y tres de cada cuatro permiten extender ese período hasta 52 semanas mediante negociación colectiva, como ocurre en Alemania, Países Bajos y Suecia. La experiencia comparada sugiere que esa rigidez tiene un costo. En Francia, la reducción de 39 a 35 horas no afectó negativamente el empleo agregado, pero solo porque vino acompañada de un paquete de flexibilidad en la distribución horaria. En Portugal, una reforma similar en 1996, con un período de referencia de cuatro meses, permitió que las empresas más afectadas aumentaran su empleo en casi un 5%, porque pudieron ajustar la jornada sin recurrir a despidos. La propia experiencia chilena de 2005, cuando la jornada bajó de 48 a 45 horas, mostró que el empleo asalariado formal privado cayó un punto porcentual, mientras que el aumento observado en el empleo total se explicó casi enteramente por trabajo por cuenta propia. Por eso, la mesa propone extender el período de referencia hasta 15 o 52 semanas, manteniendo el techo máximo de 52 horas semanales que ya establece la ley.

La segunda materia es la protección del empleo ante shocks económicos. La mesa cita el caso alemán, donde un mecanismo permanente de reducción temporal de jornada con compensación estatal parcial, conocido como Kurzarbeit, la cual permitió preservar cerca de 400 mil empleos durante la crisis financiera de 2008 y 2009 sin recurrir a despidos masivos. Chile activó un instrumento similar durante la pandemia, pero no cuenta con una herramienta permanente de este tipo. La propuesta es crearla, financiada parcialmente con recursos del Seguro de Cesantía, a cambio de que las empresas que la usen se comprometan a no despedir durante su vigencia.

La tercera materia es el costo del despido. La indemnización por años de servicio, creada en 1937, antes incluso de que existiera el Seguro de Cesantía, implica hoy un costo de 10 meses de remuneración para un trabajador con una década de antigüedad, frente a un promedio de 3,2 salarios en la OCDE. La evidencia muestra que este diseño genera un efecto de atrapamiento, porque el beneficio solo se paga si el trabajador es despedido y no si renuncia, lo que desincentiva el cambio voluntario hacia empleos más productivos, y además perjudica en particular a jóvenes y mujeres, cuyo costo esperado de desvinculación es percibido como mayor. La Mesa propone evaluar rigurosamente su reemplazo gradual, comenzando por los contratos nuevos, por una indemnización a todo evento financiada con una cotización adicional.

La cuarta materia es la posibilidad de pactar más de una función en un mismo contrato de trabajo. Una ley de 2001 ya permitía esta flexibilidad, pero interpretaciones recientes de la Dirección del Trabajo y fallos judiciales la han restringido, exigiendo que las funciones pactadas correspondan a una misma naturaleza de servicios. La Mesa considera que esta interpretación no se ajusta a un mercado laboral donde el cambio tecnológico transforma tareas dentro de los puestos de trabajo con más frecuencia de lo que elimina ocupaciones completas, y propone una modificación legal explícita que permita pactar funciones de distinta naturaleza, con la sola condición de que estén especificadas en el contrato.

La quinta materia se refiere a la certeza jurídica en los despidos por necesidades de la empresa. La Mesa constata que la interpretación judicial reciente ha restringido significativamente esta causal, lo que ha derivado en mayor judicialización y en el cobro más frecuente del recargo del 30% por despido injustificado, un costo que afecta especialmente a las empresas pequeñas sin asesoría legal especializada. Propone precisar en la ley qué constituye una necesidad de la empresa y reponer la causal de falta de adecuación del trabajador, además de crear una mesa de trabajo específica entre los ministerios del Trabajo y de Justicia para abordar el aumento de litigios laborales.

El último eje del informe, aunque el más breve, es el que sostiene la posibilidad de evaluar con rigor el resto de las propuestas. La Mesa constató que existen discrepancias entre la estimación de cotizantes que entrega la Encuesta Nacional de Empleo del INE y los registros administrativos de la Superintendencia de Pensiones, que llevan a conclusiones opuestas sobre la evolución del empleo formal entre marzo de 2022 y marzo de 2026. Por eso, su primera recomendación es que el propio INE explique técnicamente el origen de esa diferencia, un paso necesario para que el debate público sobre el estado del empleo se apoye en cifras consistentes.

La segunda propuesta es más estructural, que el Ministerio del Trabajo implemente un sistema abierto de microdatos anonimizados que reúna la información histórica del Seguro de Cesantía, los programas y beneficiarios de Sence, el Registro Social de Hogares, la Dirección del Trabajo y las superintendencias de Pensiones y de Seguridad Social, todas ellas vinculadas entre sí mediante identificadores enmascarados a nivel de hogares, personas y empresas. Para la Mesa, esta infraestructura de datos es la base que permitiría, en el futuro, medir con evidencia el impacto real de cada una de las políticas que el propio informe propone.

El informe trata de abordar los principales desafríos en materia laboral que enfrenta el país. Materias como la informalidad o la creciente judicialización de los despidos quedaron planteadas como líneas de trabajo futuro, antes que como propuestas cerradas. Su aporte está, más bien, en ordenar con evidencia comparada un conjunto de medidas que hasta ahora se discutían de forma dispersa, y en dejar un registro público del amplio proceso de consulta que le dio origen.

Al hacer entrega del documento, David Bravo agradeció «a nombre de cada uno de los integrantes de la Mesa al ministro por habernos dado la oportunidad de participar», y expresó que esperan que «estas propuestas puedan ser de utilidad» para enfrentar el escenario que hoy enfrenta el mercado del trabajo en Chile. Para el CEEL, la presidencia de su director en esta instancia confirma la relevancia que ha adquirido su trabajo de seguimiento del mercado laboral chileno, una línea de investigación que el Centro seguirá desarrollando en los próximos meses, en la medida en que las propuestas de la Mesa avancen en su tramitación e implementación.

Revisa el informe completo a continuación: